Los colegios en concesión de Bogotá: los límites de la eficiencia económica de los programas chárter

Introducción

La agenda educativa global incorpora con fuerza planteamientos favorables a la privatización educativa y, en concreto, a las alianzas público-privadas (APP) (Robertson, Mundy, Verger y Menashy, 2012). De entre las fórmulas APP más reconocidas e implementadas, tanto en los países del norte como del sur, destacan las escuelas chárter (Larocque, 2008; Patrinos, Barrera-Osorio y Guaqueta, 2009; Robertson et al., 2012). En este sentido, el caso colombiano es particularmente relevante, dado que es uno de los países latinoamericanos que ha experimentado de forma más entusiasta con las alianzas público-privadas -como las escuelas chárter- (Patrinos, 2006); y, por otro lado, a pesar de su modesta expansión en términos cuantitativos, los CEC han recibido una amplia atención de la literatura académica, particularmente de organismos internacionales, lo que ha convertido los CEC un modelo paradigmático del programa chárter.

De forma general, mientras que, por un lado, las escuelas públicas son financiadas y gestionadas por la administración pública, por otro lado, las escuelas chárter están financiadas públicamente, pero gestionadas de forma privada o independiente, y operan con relativa flexibilidad regulatoria (Lubienski, 2003).

Aunque el programa chárter se ha implementado de forma extensiva en Estados Unidos -y de ahí tal vez su popularidad- (Verger, Fontdevila, y Zancajo, 2016), las APP y las fórmulas de financiación pública a escuelas privadas tienen también un largo recorrido histórico en Latinoamérica y Colombia. En concreto, Colombia ha sido uno de los países que de forma más entusiasta ha implementado APP (Patrinos, 2006), entre las cuales, además de los CEC, encontramos los Colegios en Convenio, o el ya extinguido sistema de voucher escolar Programa de Ampliación de Cobertura de la Educación Secundaria (Paces) (Barrera-Osorio, Maldonado y Rodríguez, 2012; Miñana, 2006 y 2010; Sarmiento et al. 2000). Además, si bien desde la década de los 2000 las Organizaciones de Gestión Educativa (CMO, por sus siglas en inglés), que gestionan una red de escuelas con base en un modelo, propósito, o misión (pedagógica, educativa, o religiosa) común, se han popularizado en Estados Unidos (Farrell, Wohlstetter y Smith, 2012), este fenómeno es anterior en toda Latinoamérica, incluyendo Colombia¹. Buena parte del arraigo de las APP educativas en Colombia es resultado de una arquitectura institucional especialmente proclive a esta fórmula, ya que -entre otras cosas- Colombia es uno de los pocos países latinoamericanos que contempla en su legislación la posibilidad del cobro a las familias en el seno del sistema público (López, 2015).

La popularidad de las chárter se basa en una serie de supuestas ventajas competitivas de estas en relación a las escuelas públicas, las cuales incluyen por mayor autonomía, rendición de cuentas, y una educación de calidad accesible también para el alumnado más vulnerable. Es por eso que, según sus promotores, son una solución costo-eficiente en zonas escolares donde el sistema educativo es percibido en crisis.

Así, según sus defensores, las escuelas chárter combinan la autonomía escolar con la rendición de cuentas (Finnegan, 2007), lo que en entornos competitivos genera -supuestamente- mejores resultados escolares. En particular, las chárter -de acuerdo con sus promotores- son más efectivas ya que responden a los intereses y necesidades de las familias y alumnado, a partir de un proyecto y misión más específico (de forma radicalmente opuesta al modelo homogéneo, monolítico, y no diferenciado del sistema público). Este proceso permite generar innovación en el aula, así como, a un nivel agregado, diversificación en el mercado educativo local, y por lo tanto mayor capacidad efectiva de elección escolar por parte de las familias. También permite aumentar los resultados académicos del alumnado de las chárter -gracias a su calidad educativa-, así como la del alumnado de los colegios de los alrededores -ya que generan una mayor competencia escolar-². La literatura académica ha debatido las consecuencias de las escuelas chárter en términos de resultados académicos (Jeynes, 2012), aunque no hay evidencias concluyentes en este sentido. Muchos de estos resultados se basan en asumir la mayor eficacia y eficiencia de los cuasi-mercados educativos y los mecanismos de elección escolar y competencia (p. ej., Chubb y Moe, 1990). En paralelo, las chárter son concebidas por sus promotores como una solución costo-eficiente; este argumento es especialmente atrayente para Gobiernos que se enfrentan a la disyuntiva de, por un lado, la necesidad de incrementar la oferta educativa con, por otro lado, la constricción de no incrementar el gasto público (Robertson et al., 2012), como era el caso de la administración colombiana a finales de la década de 1990 (Castro, Pérez y Álvarez, 2012; Termes, Bonal, Verger y Zancajo, 2015). Una de las estrategias fundamentales de las chárter para ser más costo-eficientes es la flexibilidad para APP con vistas a conseguir recursos adicionales, más allá de los aportados por la administración pública.

A pesar de que la literatura académica presenta resultados contradictorios en relación al programa chárter, este goza de una gran relevancia, tanto en términos académicos como políticos. Tal vez esto sea resultado de la ambigüedad retórica de las chárter, lo que les ha permitido ser una opción transversal y bipartidista (Bulkley, 2004, 2005), y así enmarcarse, de forma aparentemente paradójica, en proyectos políticos neoliberales y en reformas educativas dirigidas a mejorar las oportunidades educativas del alumnado más desfavorecido (Lubienski, Gulosino y Weitzel, 2009)³. Esto ha permitido al modelo chárter crecer de forma gradual, y a nivel subnacional; de esta forma acumulativa, su presencia puede alterar cualitativamente el conjunto del sistema educativo en el que se insertan -como potencialmente puede ocurrir en Colombia- (Termes, Verger y Bonal, 2017, Verger, Zancajo y Fontdevila, 2016).

Sin embargo, dos aspectos de las escuelas chárter han recibido menor atención: la gestión del profesorado y la adquisición de recursos. Estos aspectos no forman parte del cuerpo central de la teoría del cambio de las chárter (esto es: innovación pedagógica, diversificación educativa, capacidad de elección de las familias, o mejores resultados académicos), pero sí con la pretensión de que las chárter son un modelo más costo-eficiente que las escuelas públicas.

Justamente, este ensayo pretende arrojar luz sobre estas cuestiones a través del programa chárter en Bogotá, que se implementó inicialmente en 1999: los Colegios en Concesión. En este modelo, la Secretaría de Educación (sed) bogotana contrató organizaciones privadas para gestionar 25 colegios chárter, instalados en edificios de nueva construcción, excelentemente equipados, y situados en zonas marginalizadas, con insuficiente capacidad para servir la población escolar⁴. En el contexto de este programa, realizamos un estudio de caso para comprender tanto las estrategias de gestión del profesorado como la adquisición de recursos de dichas escuelas chárter.

De forma similar a lo que ocurre con otros programas chárter, los CEC de Bogotá han sido descritos como una estrategia exitosa y eficiente para aumentar tanto el acceso a la educación como los resultados académicos, a través de la conjunción de recursos públicos y privados. De hecho, este modelo ha sido presentado de forma prominente tanto por instituciones privadas (p. ej., Brooking Institute), foros internacionales (p. ej., World Economic Forum), así como por organizaciones internacionales como el Banco Mundial (Barrera-Osorio, 2007; Patrinos et al., 2009), el Banco Interamericano de Desarrollo (Vélez, 2013; Villa y Duarte, 2002) o la Unesco (Valencia y Carrizosa, 2013). Sin embargo, a pesar de la gran atención que los CEC han recibido, la promoción de este modelo ha tendido a no focalizar aspectos como la gestión del profesorado y la adquisición de recursos.

Contexto político y características de los CEC

En 1999, Cecilia Vélez, la secretaria de Educación de Bogotá, decidió iniciar la implementación de un nuevo programa chárter: los CEC. La idea de esta iniciativa era expandir rápidamente la oferta educativa, incrementar la calidad académica de las escuelas públicas y mejorar la gestión escolar -y hacerlo en zonas de gran demanda escolar y socialmente desfavorecidas- (Castro et al., 2012; Edwards et al., 2017; Termes et al., 2017). En el 2003, 25 CEC fueron construidos, y matricularon alrededor del 4 % de la población escolar bogotana (Secretaría de Educación, 2013a).

Los CEC son escuelas financiadas por el Distrito, pero administradas por colegios privados, e instaladas en edificios de nueva construcción, en zonas con gran demanda escolar y socialmente desfavorecidas. Las entidades que las gestionan son privadas y tienen una naturaleza variada, como fundaciones escolares, religiosas, y cajas de compensación (Villa y Duarte, 2002). Para poder participar en la licitación de los CEC, los CMO debían ser entidades sin ánimo de lucro, y cumplir una serie de requisitos, relacionados con el currículo, una jornada escolar completa⁵ y comidas escolares. El profesorado de los CEC también debía cumplir un mínimo de requerimientos -exigidos por ley-, además su rango profesional debía ser legalmente correspondido con la escala salarial establecida a nivel nacional -aunque podían ser contratados de forma temporal-. Finalmente, la selección del alumnado debía basarse en criterios de proximidad geográfica, situación socioeconómica (a través del indicador Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales o Sisbén), población vulnerable -como desplazados-, y unificación familiar (Bonilla J., 2011). Otra característica adicional de los CEC es que ofrecen los grados 1-11 en una sola institución (es decir, incorporando los niveles de básica -primaria y secundaria- y media).

Métodos: datos y muestra, análisis de datos

Los resultados de este ensayo son producto de un mayor estudio de caso de los CEC (Edwards, 2014). Además de la investigación de la teoría del cambio -esto es, los mecanismos de rendición de cuentas y de competencia de la política y su aplicación efectiva (Edwards, DeMatthews y Hartley, 2017)-, este otro estudio de caso también focalizó los aspectos de gestión de profesorado y adquisición de recursos.

Los datos del análisis provienen de múltiples fuentes, obtenidos a lo largo de ocho meses de trabajo de campo. La primera fuente -documentos- incluyó publicaciones generalistas, reportes anuales, y resúmenes estadísticos tanto de la sed de Bogotá como del Ministerio de Educación de Colombia. En segundo lugar, también se reunieron archivos de, p. ej., el Banco de la República de Colombia, repositorios bibliográficos, colecciones personales de informantes clave, y documentos legales relativos a las licitaciones y los contratos de los CEC. En tercer lugar, estas fuentes fueron complementadas con literatura académica relativa de los CEC, entre las cuales están las evaluaciones encargadas a distintas instituciones. Y, en cuarto lugar, otra fuente fueron las entrevistas (n = 39), realizadas a cuatro tipo de actores clave: funcionarios de alto rango del Ministerio de Educación de Colombia (n = 5) y de la sed de Bogotá (n = 5)⁶; investigadores, profesores, y miembros de organizaciones internacionales (p. ej., el Banco Interamericano de Desarrollo) que investigaron los CEC (n = 7); líderes de los CMO que manejan los CEC (n = 3, de distintas tipologías: un académico elitista, una caja de compensación, y uno religioso); rectores de colegios (tanto CEC, n= 11, como públicos, n= 7, así como de la Dirección Local de Educación, n= 1). Las entrevistas combinaron elementos de muestreo intencional y de conveniencia. En relación con el intencional, el estudio identificó los CEC en el sur de Bogotá, ya que en esta zona existe una mayor concentración de CEC, está densamente poblada, con familias en general de bajo estatus socioeconómico, e históricamente marginalizado. Así, 7 de los 12 CEC del sur de Bogotá fueron entrevistados con éxito, y en cada uno de estos se realizó tanto una entrevista con el rector del CEC así como del colegio público más cercano. Los 4 rectores adicionales de la muestra fueron entrevistados como resultado de una oferta de un CMO que gestionaba CEC en otras partes de la ciudad.

De acuerdo con el objetivo de este estudio, se han utilizado dos estrategias analíticas paralelas. Los diversos documentos, archivos, evaluaciones, y literatura recogidos han sido sistemáticamente organizados y revisados, identificando información de los detalles políticos de los CEC (específicamente los relacionados con la gestión del profesorado y la adquisición de recursos). A partir de los datos codificados, citas representativas han sido escogidas para ser incluidas en este ensayo. En estas, se han utilizado pseudónimos (p. ej., BOGACT1, NATACT1, etc.).

Resultados

Gestión del profesorado

De formas muy variadas, el profesorado de los CEC disfruta de un entorno laboral positivo. Durante la recopilación de datos, dos encuestas previas fueron identificadas; estas comparan distintas dimensiones del profesorado de los CEC y escuelas públicas (Sarmiento, Alonso, Duncan y Garzón, 2005; Termes et al., 2015). Los resultados de las encuestas son consistentes y revelan que el profesorado de los CEC participa más habitualmente en actividades de planificación, realiza más frecuentemente encuentros formales e informales -tanto con otros profesores como con las familias-, y se involucra regularmente en actividades de desarrollo profesionales. Al mismo tiempo, sin embargo, el profesorado de los CEC tiene menos autonomía para seleccionar las estrategias de enseñanza: tanto el currículo como la aproximación pedagógica de los CEC están definidas y centralizadas en los CMO. Así pues, se constata que una característica clave de los CEC (y en particular de los CMO) es su autonomía en la gestión (incluyendo contratación y despido) del profesorado (ver también Barrera-Osorio, 2007, 2009, Villa y Duarte, 2002), pero no tanto su autonomía pedagógica.

En relación con las condiciones laborales del profesorado, los CEC tienen los mismos requerimientos legales en relación a la formación mínima del profesorado para ejercer su profesión, y también están sujetos a la misma escala salarial oficial. Sin embargo, tal como se observa en la tabla 1, el profesorado de los CEC no está sindicalizado⁷, y por lo tanto queda sujeto a negociaciones laborales individuales, lo que deriva en menor seguridad laboral. Adicionalmente, los CEC no siempre pagan de acuerdo con los rangos profesionales y ofrecen contratos más cortos que los de las escuelas públicas: solo el 1,4% del profesorado de los CEC tiene contratos de 12 meses, mientras que el resto está contratado a 11 meses o menos (Termes et al., 2015). En consecuencia, los CEC tienen el poder de reemplazar a su plantilla anualmente, un elemento clave de las dinámicas de gestión de profesorado.

Tabla 1: Condiciones laborales del profesorado de las escuelas públicas y de los CEC en Bogotá

Fuente: adaptada de Termes et al. (2015).

Los rectores de los CEC explicitan abiertamente que valoran su capacidad para gestionar el profesorado con más autonomía y flexibilidad que los rectores/as de los colegios públicos. Una forma usual de utilizar esta flexibilidad es incluir requisitos más estrictos para el profesorado que reclutan. P. ej., un CMO requiere que el profesorado sea licenciado en educación y disponga de un mínimo de dos años de experiencia (BOGACT10), mientras otro CMO requiere una licenciatura además de un posgrado (o, como mínimo, que el profesor esté en el momento estudiando para obtener esta credencial) (BOGACT8), y un tercer CMO requiere como dos años de experiencia (bogfg3). Desde una perspectiva comparada, cada uno de los CEC exige más requisitos que el sistema de reclutamiento público.

Los CEC también tienen unas altas expectativas en torno a las prácticas del profesorado. Algunos CEC, por ejemplo, ofrecen -y requieren la participación en- desarrollo profesional continuo (BOGACT10). Más allá de esto, los CEC generalmente se aproximan al trabajo docente desde una perspectiva de valor añadido; es decir, no tan solo esperan que el profesorado lleve a término sus responsabilidades, sino que, además, también esperan que la ejecución de dichas responsabilidades produzca resultados positivos y cuantificables, particularmente relativos al aprendizaje del alumnado. La siguiente cita de un rector de CEC refleja está aproximación de valor añadido a la gestión del profesorado:

Les exigimos mucho, primero un valor agregado que tienen los colegios en concesión es que nos esmeramos mucho por formar a los maestros, no solamente los contratamos, sino una vez contratamos, los capacitamos permanentemente, por ejemplo en este colegio los niños entran a las 7:30 de la mañana, pero los profesores entran a las 6:45 de la mañana, todos los días los profesores tienen capacitación de 6:45 a 7:30 de la mañana, todos los días… [Tratan de] pedagogía, administración de educación, modelo pedagógico, de valores, de formación humana, para los maestros mismos porque sí son gente bien formada es mejor el trabajo que van a ejecutar. (BOGACT10).

Como resultado de dichas demandas, el profesorado de los CEC dedica 12 horas semanales más que sus homólogos de las escuelas públicas, tal como se destaca en la tabla 1. Además de soportar jornadas laborales más largas, el profesorado de los CEC está peor remunerado. Mientras que la mayoría del profesorado de las escuelas públicas (83,2 %) cobra más de dos veces el salario mínimo, la mayoría del profesorado de los CEC (66,5 %) cobra dos o menos salarios mínimos (Termes et al., 2015). Los CEC no tienen la voluntad de pagar al profesorado de acuerdo con su rango profesional y experiencia. Un profesor de la Universidad Nacional afirma:

En esa época eran 14 los niveles del escalafón salarial, que esos se ascendían de acuerdo a antigüedad, a estudios, capacitaciones, etc. Entonces, si yo necesitaba trabajo y estaba en categoría 13, en esa categoría, hoy en día, se gana 2 millones, la categoría más alta es 14 y se gana 2 millones y medio aproximadamente. Eso sería, 1000 y algo de dólares, entonces si yo iba a un colegio en concesión y yo quiero trabajar, me pedían mis papeles, qué categoría tenía, si tuvieras categoría 13 te tendría que pagar 2 millones 200, sino no te puedo pagar tanto. Si me decía que tenía que ganar tanto, le decían, entonces tráeme el certificado de la categoría 8 y yo te pago lo del 8. O sea te pago la mitad. (NATACT2).

Esto, combinado con el horario escolar de los CEC, que va desde 7 a. m. hasta las 3:30 p. m. en muchas ocasiones, dificulta al profesorado de los CEC encontrar -en caso que lo deseen- empleos adicionales. En resumen, el profesorado de los CEC, de media, tiene contratos temporales, tiene una jornada laboral más larga, y peores salarios -en comparación al profesorado de los colegios públicos-. Un rector de los CEC expuso estas dinámicas:

Nosotros tomamos como base esa regulación de los colegios oficiales y estamos un poco por encima. El gran problema es que los maestros en el distrito ganan un poco menos, pero por medio tiempo. El distrito tiene tres jornadas, la de la mañana que normalmente es de 6:00-6:30 a 11:30-12:00, de 12:30-1:00 a 6:00 y de 6:00 a 10:00. Esas son las tres jornadas que tiene el distrito. Un maestro se puede ganar aquí 100 000 pesos menos que el nuestro, o sea, 50 dólares menos o 60 dólares

menos, pero va a trabajar de 6:30-12:30. Aquí tiene que trabajar de 7:00 de la mañana, viste que estaban entrando cuando íbamos, hasta las cuatro de la tarde o hasta las tres, porque es jornada única. (BOGACT1).

Estos hallazgos son congruentes con la literatura académica previa (García, Espinosa, Jiménez y Parra, 2014; Sarmiento et al., 2005; Termes et al., 2015; Villa y Duarte, 2002). Un rector de un CEC afirmó:

Los colegios en concesión a pesar de ser oficiales no dignifican la labor del maestro. ¿Por qué no la dignifican? porque no pagan ni la cantidad ni el número de veces que pagan los sectores oficiales. (BOGACT1).

Como consecuencia, buena parte del profesorado de los CEC -el que solo tiene un contrato inferior a 12 meses- no recibe pagos durante vacaciones estivales o navideñas.

La voluntad del profesorado de los CEC de trabajar bajo estas condiciones puede parecer sorprendente, pero se vincula con la ausencia de ofertas laborales alternativas en el sector educativo bogotano. Así, cuando se preguntó si en la implementación inicial de los CEC fue difícil contratar profesorado, la respuesta fue “no, porque también el desempleo aquí es bárbaro, a todo nivel” (BOGACT3), aunque es más fácil para el profesorado de ciertas áreas (como inglés, matemáticas) encontrar trabajo. Por ejemplo, se calcula que, en el 2015, 300000 profesores se inscribieron para conseguir una de las 24 250 posiciones en Colombia (Osorio, 2015).

Dadas las peores condiciones laborales (largas jornadas, reducido salario, inseguridad laboral), buena parte del profesorado que empieza su carrera laboral en los CEC se trasladan al sector público tan pronto como aparece una oportunidad (Bonilla J., 2011; Termes et al., 2015). Hay, además, otra razón para que el profesorado de los CEC continúe trabajando incluso en peores condiciones laborales: una alta implicación, frecuente particularmente en los CMO con alta vocación social y religiosa (Termes et al., 2015; esta paradoja también ha sido identificada en revisiones de literatura que analizan las condiciones laborales del profesorado de las escuelas chárter, como en Malloy y Wohlstetter, 2003). En este sentido, rectores de los CEC consideran que es especialmente eficiente contratar a profesorado con alto compromiso (social, religioso) con el proyecto del CMO, que tiende a hacer más por menor precio. En palabras de un rector de un CEC:

El maestro de acá en eso se le caracteriza, hace más de lo que se le pide, tiene mayor compromiso con el proceso educativo de los muchachos, entonces yo veo que hay un manejo más eficiente de los recursos, hay mayor compromiso de los maestros, hay mayor organización de los ambientes escolares, hay un mayor sentido del trato humano hacia los muchachos. (BOGACT11).

Una estrategia fundamental para conseguir plantillas profesionales con alto compromiso pasa por la no renovación del profesorado que no se adapta ni adhiere a las altas exigencias laborales y pedagógicas de los CEC (Bonilla J., 2011; Sarmiento et al., 2005; Termes et al., 2015). En cualquier caso, y tal como se explica en la siguiente sección, el salario del profesorado es solo una de las áreas a través de las cuales los CEC intentan maximizar sus recursos.

Recursos adicionales de los CEC

Tal como se destacó previamente, los CEC se instalaron en nuevos edificios con equipamiento moderno. A estos costes iniciales, las direcciones de los CMO y CEC han añadido una serie de nuevos recursos. La tabla 2 sintetiza los varios tipos de recursos: tal como se observa, los CEC ofrecen donaciones al alumnado y familias en forma de asistencia para uniformes y comida, así como comidas extra para el alumnado en los colegios -que van más allá de lo requerido en los contratos de los CEC-. Otros recursos se relacionan con la salud y servicios médicos; si bien los colegios públicos ofrecen algunos de los mismos servicios suplementarios que los CEC, como psicólogos, o trabajadores sociales. La diferencia, sin embargo, es la ratio de alumnos por especialista, tal como el director de una oficina local de la sed de Bogotá comentó:

Pero los colegios oficiales también tenemos sicólogo y orientador lo que pasa es que no los tenemos en el número que ellos los tienen, pero nosotros tenemos un orientador por cada 600 estudiantes, ellos tienen orientador por 350 o 400, pero nosotros como secretaría de educación sí tenemos sicólogos contratados. (BOGACT18).

Igualmente, algunos CEC tienen “súper aulas” para alumnos con dificultades de aprendizaje, además de ofrecer múltiples formas de vinculación con el alumnado y familias en las tardes y fines de semana.

La relación con la comunidad es un aspecto que los CEC consideran fundamental para conseguir un impacto educativo real. Por eso, los CEC realizan abundantes programas extraescolares y las actividades de fin de semana, que incluyen temas como el buen uso del tiempo libre, refuerzo de matemáticas o lenguas, o capacitación tecnológica. Algunos CEC también trabajan con líderes comunitarios para implementar estos programas en el contexto local de los colegios. En otros CEC, los rectores y el profesorado mantienen un contacto directo con las familias en las tardes y fines de semana, especialmente en los casos de estudiantes con dificultades. Además de la estrategia tradicional de visitas domiciliarias, los CEC también han enfatizado programas de trabajo simultáneo entre familias y alumnado, p. ej., de apoyo a la lectura y escritura, tal como relata un rector de los CEC:

Hacemos muchos talleres de padres. Entonces antes pensamos era por el impacto de la comunidad, y llegamos a la conclusión que tenemos que impactar a los papás, cambiar a los papás, y tenemos varios proyectos. Por ejemplo, otro que le cuento además de los talleres de padres, tenemos un plan de lectura y escritura, donde los papás son parte de eso. Entonces todas las semanas vienen los papás a llevar unos libros para leer en la casa como familia o estamos yendo una biblioteca aquí cerquita, nos vamos los sábados con los niños y los papás a leer allá. Qué queremos, fomentar una cultura. (BOGACT3).

Para implementar estos programas, los CEC ocasionalmente confían en que el profesorado trabaje horas extras. El trabajo voluntario y no remunerado del profesorado es un elemento central de la gestión de recursos de los CEC; además de este elemento, los CEC utilizan otros elementos, en una estrategia general encarada a ofrecer recursos adicionales a familias y alumnado, como los que se detallan en la siguiente sección.

Tabla 2: Recursos no pedagógicos ofrecidos por los cec de Bogotá

Conclusión

Este manuscrito ha intentado arrojar luz sobre las estrategias de gestión del profesorado y adquisición de recursos de las chárter a partir del estudio de caso de los CEC de Bogotá. En relación con la gestión del profesorado, p. ej., se ha identificado cómo el profesorado de los CEC disfruta de un entorno laboral positivo, con una alta participación en planificación grupal con otros colegas, actividades de desarrollo profesional, colaboración con los rectores, recepción de retroalimentación profesional a partir de visitas en el aula, o discusiones sobre objetivos de la escuela y solución de problemas comunes. Existen una serie de hallazgos inconsistentes en la literatura académica; por un lado, la identificación de que el profesorado de los CEC disfruta de un ambiente de trabajo más positivo (Ni, 2012), pero también con menos oportunidades de desarrollo profesional (Wei, Patel, y Young, 2014); son necesarias más investigaciones para identificar con más precisión la naturaleza de esta relación, particularmente, en distinguir los distintos tipos de gestión de los colegios chárter (p. ej., entre colegios chárter independientes y estos gestionados por CMO). Es relevante señalar que, en contraste con la literatura académica previa, el profesorado de los CEC no ha reportado más autonomía pedagógica en el aula (p. ej., Malloy y Wohlstetter, 2003; Ni, 2012; Wei et al., 2014); esto se relaciona con el hecho de que la aproximación pedagógica a la que el profesorado se adhiere es definida por los CMO (lo que ocurre también en el contexto norteamericano, Finnegan, 2007; Lake, Dusseault, Bowen, Demeritt y Hill, 2010); este hallazgo cuestiona una de las principales asunciones del programa chárter: su supuesta mayor autonomía en comparación al sector público.

Además, los CEC usan su autonomía de gestión en otros sentidos. Por ejemplo, contratan a profesorado que no está sindicalizado, por periodos menores a un año, con altos requerimientos (ocasionalmente superiores a los de los colegios públicos), les ofrecen peores salarios -con más largas jornadas laborales- que el profesorado del sector público. Otra vez, estos hallazgos se alinean y difieren de los de la literatura académica previa. La alta formación del profesorado de los CEC de Bogotá se asemeja a los de los CMO elitistas norteamericanos contratando profesorado proveniente de las universidades más competitivas (Brewer y Ahn, 2010; Cannata, 2008). Sin embargo, mientras otras investigaciones han indicado que la demanda de colegios chárter de profesorado altamente cualificado en Estados Unidos es superior a la demanda (Farrell et al., 2014), en Colombia, los CMO se benefician de una sobreoferta de profesorado. Jornadas laborales más largas, peor salario, y la ausencia de seguridad laboral de los CEC en Bogotá es similar a la de estudios previos (Brewer y Ahn, 2010; Cannata, 2008; Harris, 2006), y -por lo tanto- con mayor rotación de profesorado (Brewer y Ahn, 2010; Cannata, 2008; Clark, 2001; Malloy y Wohlstetter, 2003). Y de forma paralela, también se observa que existen casos en los que el profesorado de los colegios chárter prefiere trabajar en una escuela con una gran afinidad electiva con su misión (una preferencia más común en las instituciones de órdenes religiosas) (Cannata y Peñaloza, 2012).

Obviamente, la cuestión de los salarios del profesorado destaca como un aspecto de la gestión de los recursos humanos que requiere mayor atención. Por un lado, los hallazgos presentados aquí indican que los CEC

ignoran y no respetan las escalas salariales por categorías -basadas en las cualificaciones y años de experiencia del profesorado-, y que incluso asignan al profesorado peores categorías profesionales que las que les corresponden. Los representantes de la sed de Bogotá son conscientes de estas prácticas, pero no han emprendido acciones correctivas; esta inacción genera importantes dudas sobre las razones de la sed. Una explicación podría ser que la administración no está en una posición de reemplazar los CMO con una organización de gestión alternativa, ya que existen pocas organizaciones tan cualificadas con interés en gestionar los CEC, sin ánimo de lucro, en áreas marginales de la ciudad. En cualquier caso, la conformidad efectiva de los CEC con las escalas profesionales y salariales del profesorado exige una investigación profundamente detallada.

Por otro lado, los salarios del profesorado requieren más atención en relación con la adquisición y usos de recursos en general. De forma previsible, en un contexto con exceso de oferta laboral y de contratos no sindicalizados, la mano de obra sufre peores salarios; este hallazgo está en la línea de otros relacionados con otros programas chárter (Arsen y Ni, 2012; Huerta y D’Entremont, 2010). Además, en un contexto donde la financiación está concebida como inadecuada, los CEC están dispuestos a enfrascarse en una serie de estrategias para conseguir recursos adicionales, pero no a aumentar la remuneración del profesorado.

Aunque no es posible discutir directamente la eficiencia en el uso de los recursos de los CEC, estos consideran injusto el sistema de financiación que los rige, lo cual es un estímulo para adoptar nuevas estrategias de gestión y uso de recursos -tal como se ha señalado en otras investigaciones- (Huerta y D’Entremont, 2010). Este ensayo muestra que existen cinco estrategias para conseguir más recursos: jerarquización presupuestaria, donaciones, voluntariado, alianzas, y redes de exalumnos.

En esta lista existen dos diferencias fundamentales con otras estrategias de programas chárter (Huerta y D’Entremont, 2010; Scott y Holme, 2002). La primera es la confianza en becas y estrategias de recaudación de fondos, que no se da en los CEC por dos razones principales: porque el Gobierno ya ha proveído a los CEC de infraestructuras nuevas y bien equipadas, lo que elimina la necesidad de recaudar fondos para infraestructura, materiales, mobiliario, etc. (que típicamente las chárter deben asumir individualmente); y, porque, también, los CEC pueden adquirir recursos a través de otras estrategias. La otra diferencia es que, en contraste con otros programas chárter, los CMO para poder presentarse a las licitaciones de los CEC debían presentar un excelente historial educativo. Esto implica que, a diferencia de otros contextos, los CMO bogotanos no eran nuevos actores del sector educativo, sino actores bien conectados y con excelente reputación. Por eso, los CEC bogotanos gozaban en una mejor posición para empezar su acción educativa.

Discusión

El apoyo a los CEC es, en último término, una cuestión altamente politizada, especialmente debido a que estos no cumplen con algunas de sus asunciones básicas.

Así, los CEC no ofrecen mejores resultados académicos -p. ej., en términos de Icfes- que los colegios públicos, una vez controlado la variable de la jornada escolar y origen socioeconómico del alumnado (Termes et al., 2015)⁹. Esto cuestiona una de las asunciones básicas del programa chárter: que estos colegios ofrecen una excelente calidad, superior a la de los colegios públicos (Edwards, DeMatthews, y Hartley, 2017)¹⁰.

Además, los CEC están bien equipados, y pueden ofrecer un amplio rango de servicios y recursos suplementarios. Gozan, pues, de una objetiva ventaja competitiva en comparación con los colegios públicos: son islas de excelencia en las que algunos -pocos- alumnos se benefician. Esta desigualdad podría ser relativamente equitativa si el acceso a los CEC estuviera controlado. también se cuestiona otro de los principios fundamentales del programa chárter: dada su financiación pública, estos colegios tienen la obligación de aceptar todo tipo de alumnado, sin discriminación económica, étnica, de género, o académica. De hecho, brindar excelencia académica al alumnado más vulnerable es la raison d’être de este modelo. Sin embargo, los CEC han realizado prácticas sistemáticas de selección de alumnado, y son inaccesibles para determinados perfiles de alumnado¹¹. A pesar de que un principio legitimador de los CEC es la discriminación positiva -en el marco de una política focalizada- (Peña, 2004); en su práctica, los CEC no han sido realmente accesibles al alumnado más vulnerable -económica o académicamente-. Esto ha originado

una discriminación positiva entre niños pobres. En un barrio o sector de la ciudad un niño de la misma cuadra iba a un colegio nuevo, bien dotado, entregado en concesión en jornada única y otro niño, quizás de la misma cuadra, iba a una escuela vieja, semidestruida, sin ninguna dotación y en media jornada. (Castro et al., 2012, p. 144).

Otra asunción es que, según sus promotores, la mera implementación de los CEC debía generar más competición en el mercado educativo local y, por ende, siguiendo las premisas de la teoría de la elección pública aplicada a los cuasimercados educativos, mejorar todos los colegios de la zona, tanto chárter como públicos (dado que estos últimos se ven incentivados a mejorar vía competición). Pero, en la práctica, ¿a quién beneficia la implementación de los CEC? Debido al desequilibrio entre demanda y oferta de plazas escolares de Bogotá (Termes et al., 2015), el mecanismo de la competencia no funciona en el contexto local de los CEC, por lo que estos no han generado ningún efecto positivo en los colegios públicos de sus alrededores.

Otra asunción fundamental, y elemento central de este ensayo, es la comparación entre la efectividad económica de colegios chárter y públicos “tradicionales”: ¿son los CEC más costo-efectivos para la administración (p. ej., menor monto por alumno)? La respuesta es ambivalente. Por un lado, el cálculo es metodológicamente complejo, y la comparación imprecisa en la medida que el sector público asume más gastos (p. ej., relativos a la jornada escolar, transporte, o sistémicos y administrativos). Por otro lado, los CEC complementan la financiación pública con otros recursos adicionales; entre los cuales destacan servicios suplementarios sanitarios y médicos, actividades extraescolares y de fin de semana, becas universitarias, y apoyo del profesorado, entre otros. La capacidad de adquirir recursos extra, a través de estrategias -muchas veces inasequibles para los colegios públicos- (p. ej., incluyendo las redes y capital social de muchos de sus CMO, rectores, exalumnos, o familias), significa que los CEC promueven una experiencia educacional de alta calidad (aunque solo para unos pocos alumnos) sin que la administración incurra en muchos de estos costes.

Además, en el sector educativo, gran parte de los costes son humanos (salariales): p. ej., los datos de Unesco-uis apuntan a que, en Colombia, en el 2015, del total del gasto educativo en el sector público, el 69 % correspondía a gastos de personal (básicamente profesorado), estos datos ascendían al 83 % en educación primaria y secundaria, donde los CEC operan (OECD, 2016). Esto implica que, en países con constricciones presupuestarias, habitualmente, la respuesta más directa para aumentar la costo-eficiencia del sistema público pasa por el empeoramiento de las condiciones laborales del profesorado. También parece ser este el caso colombiano; así, en pos de mejorar su eficiencia económica, los CEC contratan al profesorado ofreciendo escasos salarios, contratos temporales, y unas condiciones peores que las del sector público. En la práctica, la gran diferencia entre la gestión presupuestaria de colegios chárter y públicos “tradicionales” bogotanos se reduce al empeoramiento de las condiciones laborales del profesorado por parte de los CEC.

Finalmente, hay otro elemento clave para cuestionar la costo-eficiencia de los CEC: más allá del argumento ético, la selección del alumnado también tiene consecuencias económicas, ya que implica que los CEC matriculen al alumnado más académico y, por lo tanto, más “barato” de educar. Esto se contrapone con los colegios públicos, que se encuentran con una situación de “desventaja competitiva” intrínseca dado su carácter inclusivo (Zancajo, 2017): obligados a ser competitivos y costo-eficientes, y al mismo tiempo, con el mandato de atender a una realidad social extremadamente compleja -y, así, más “cara” de educar-. Todas estas cuestiones -metodológicas, educativas, éticas, y políticas- deben servir para problematizar la supuesta ventaja comparativa y costo-eficiente, tanto de los CEC bogotanos como también del programa chárter en general.