Crítica de las políticas de evaluación externa de Colombia y Brasil

Introducción ^*

Algunos trabajos académicos demuestran que las evaluaciones estandarizadas no han estado exentas de apreciaciones críticas y de nuevas valoraciones metodológicas. Por un lado, es posible encontrar que este tipo de pruebas develan el carácter autoritario y unilateral de las relaciones humanas al interior de la denominada educación bancaria y, en consecuencia, se afirma que tales exámenes configuran una práctica social violenta y deshumanizante (Remolina, 2013b). En tal sentido, su uso se ha extendido al ámbito de las políticas públicas de control migratorio (Shohamy, 2008), ejerciendo labores discriminatorias (Marbley, Bonner y Berg, 2008) como función de acople entre práctica e ideología (Shohamy, 2007).

Asimismo, evaluaciones internacionales como la prueba Pisa son receptivas al análisis crítico. La relación sujeto-texto, que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) propone mediante las denominadas competencias lecto-escritoras, es cuestionada en razón del carácter utilitarista y ahistórico de su base conceptual (Remolina, 2013a). También, es evidente el conflicto generado en culturas consideradas iletradas o analfabetas (Bortoli y Cresswell, 2004), cuyos saberes y modos de aprender difieren de los conocimientos y habilidades requeridos por la sociedad moderna (Dunleavy, 2011).

Por tanto, se destaca la necesidad de reconquistar en general la dimensión humana y democrática de la evaluación como práctica educativa, y particularmente la de las evaluaciones externas (Remolina, 2013b; Tochon, 2011). De igual forma, y no menos importante, se proponen alternativas metodológicas que profundicen su carácter ontológico (Remolina, 2013a). En tal sentido, es posible afirmar que en el marco de una reflexión de la relación sujeto escolar y sociedad, la perspectiva del Materialismo Histórico-Dialético (MHD) resulta oportuna para el análisis crítico de las políticas de evaluación. De tal modo, al asumir que las pruebas de evaluación externa van más allá de la simple medición, desmitificar su aparente neutralidad se convierte en asunto de importancia política y educativa.

Para el gobierno colombiano, la evaluación es un mecanismo regulador en la prestación del servicio educativo (Colombia, 2010b). Entre sus funciones está la de mejorar la calidad educativa, además de valorar los avances y garantizar una educación pertinente, significativa y relevante. Razón por la cual se viene implementando un sistema de evaluaciones internas y externas (Colombia, 2010b). No obstante, en el marco socio-político de la implementación del Acuerdo de Paz entre el Gobierno Nacional y el grupo ex-guerrillero de las Farc-EP, las políticas de evaluación externa parecen tomar un matiz especial.

En febrero de 2014, el gobierno colombiano publicó su intención de convertir al país, para el año 2025, en la nación más educada de América Latina. La estrategia: emular los desempeños de los países más destacados en la prueba internacional Pisa (Colombia, 2014a). Así, la calidad educativa como meta y las evaluaciones externas como mecanismo para alcanzarla, asumieron centralidad en la agenda de gobierno. En marzo del año siguiente, el Ministerio de Educación Nacional (Mineducación) hizo público el nuevo sistema de evaluación inspirado en el Sistema Mineiro de Avaliação e Equidade da Educação Pública (Simave) del Estado brasileño de Minas Gerais (Acevedo, 2015). Asimismo, Mineducación presentó el Índice Sintético de Calidad Educativa (Isce), con el cual pretendía medir la calidad de la enseñanza en las Instituciones Educativas (IE) y crear, a su vez, un sistema de incentivos salariales para el profesorado (Sanchez, 2015).

No obstante, la prensa nacional hace eco de las suspicacias originadas en torno a esta nueva forma de medir la calidad educativa en el país. Si bien, la evaluación es fundamental para mejorar la calidad de la enseñanza, no se explica de qué manera las áreas evaluadas por Pisa, referente substancial del Isce, permitan alcanzar los fines Constitucionales de la educación colombiana. Además, si la escuela es factor exclusivo de calidad, según el gobierno, ¿será posible que la suma de atributos cuantitativos, conocidos de antemano por cada IE, sea solución a los problemas educacionales del país? (El Espectador, 2015).

Ahora bien, siendo Brasil referente de la actual política de evaluación externa en el país, resulta indispensable considerar la influencia de los organismos internacionales sobre la configuración de sus políticas educativas. Si por un lado, (Fonseca, 1998) afirma que la educación brasileña recibió el financiamiento del Banco Mundial (BM) durante los últimos veinte años, por otro, concluye que tal intervención no corrigió de manera significativa los problemas estructurales del sistema escolar básico. Además de eso, no debe olvidarse que tal organismo también impulsó y condujo las reformas educativas de países como México y Chile (Sánchez, 2001).

En resumen, es posible que en Colombia las políticas de evaluación externa hayan asumido centralidad con la incorporación de un concepto heterónomo de calidad y la inclusión de indicadores numéricos. Por tal motivo, y mediante un análisis crítico comparado, resultaría de gran interés identificar qué tipo de ideologías subyacen a la concepción política de las evaluaciones externas tanto de Colombia como de Brasil, dada la influencia de este último sobre el primero, y teniendo en cuenta el predominio de organismos como el bm en la configuración de las políticas educativas latinoamericanas (Bonal, 2002; Sánchez, 2001). Por lo expuesto, el presente trabajo se propone analizar críticamente las políticas de evaluación externa implementadas en los sistemas educativos de ambos países, con lo cual, nuestra pregunta de investigación es: ¿qué tipo de manifestaciones ideológicas estarían presentes en la mediación que ejercen los órganos al servicio del capital sobre la configuración de las políticas de evaluación externa de Colombia y Brasil?

Procedimientos metodológicos

En el presente trabajo de investigación asumo tres presupuestos epistemológicos, estos son: el Materialismo Histórico-Dialéctico (MHD), la perspectiva de los Estudios Históricos Comparados (EHC) (Franco, 2000; Ciavatta, 2009) y la Totalidad concreta (Kosík, 1995).

De tal manera, adopto las siete fases del MHD (Dussel, 2012): (1) lo real concreto (existente); (2) totalidad caótica; (3) determinaciones abstractas; (4) totalidad construída (concreta); (5) categorías explicativas; (6) totalidad concreta histórica explicada y (7) la realidad conocida.

Igual, se integra la perspectiva de los EHC (Ciavatta, 2009), que permiten la lectura en paralelo sobre realidades distintas, además de mantener coherencia epistemológica con la perspectiva del MHD.

Por lo que se refiere al momento interpretativo, la teoría de las representaciones de Lefebvre (2006) permitió comparar y analizar críticamente la aparente neutralidad de leyes y normas. También se asumió el concepto de ideología como estrategia consciente mediante la cual se disimulan y ocultan las contradicciones de la realidad, presentándola, a su vez, de manera incompleta (Lefebvre, 1975; Lefebvre, 2006; Marx y Engels, 2014).

A partir de estas perspectivas metodológicas, se definieron tres etapas procedimentales: la primera, centrada en la investigación documental y bibliográfica; la segunda, denominada fase descriptiva y, por último, la correspondiente al análisis cualitativo de los datos.

En la primera etapa, se seleccionaron documentos relacionados con las políticas públicas de evaluación, correspondientes al sistema educacional básico de cada país. Ahora bien, dado que este tipo de políticas son diacrónicas, se propuso un recorte temporal concentrado sobre dos momentos. En el primero, para el caso de Colombia, se tomó en cuenta los últimos cinco años, es decir, entre 2010 y 2015. Esto en razón a la reciente implementación del modelo evaluativo basado en el indicador Isce. Para el segundo momento, correspondiente a Brasil, se adoptó el período comprendido entre los años 2000 y 2007, ya que en este intervalo aparece el Simave y se da inicio al indicador de calidad brasileño (Índice de Desenvolvimento da Educação Básica - Ideb), que es el referente del nuevo modelo de evaluación colombiano. En definitiva, en esta etapa de investigación documental y bibliográfica, se analizaron los siguientes dispositivos legales por cada país:

En el caso de Colombia, el Decreto 869/2010 que establece el Examen de Estado (Colombia, 2010a); la Resolución 15833/2015, que regula las tarifas de matrícula y pensión del servicio educativo de los colegios privados con base en el Isce (Colombia, 2015d); el Boletín Saber, guía metodológica del Isce (Icfes, 2016); la Resolución 503/2014, que define la metodología para la presentación de resultados del Examen de Estado Icfes-Saber 11° (Icfes, 2014b) y el Decreto 0325/2015, que da inicio al "Día de la Excelencia Educativa" en el sistema escolar colombiano (Colombia, 2015a).

De igual forma, los documentos oficiales correspondientes a Brasil fueron: el Plano Nacional de Educação 2001: Ley 10.172/2001 (Brasil, 2001); la Ley 11.274/2006, que altera los Artículos 29, 30, 32 y 87 de la Ley 9.394, del 20 de diciembre de 1996, que establece directrices y bases de la educación nacional (Brasil, 2006); el Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação: Decreto 6.094/2007 (Brasil 2007), que define e implementa el índice Ideb y la Revista da Gestão Escolar (Proalfa/Proeb) (Minas Gerais, 2014), que determina las características más destacadas del Simave.

A su vez, en la segunda etapa procedimental se expusieron las políticas de evaluación externa de ambos países, describiendo cada sistema nacional de evaluación.

Finalmente, en relación con la etapa de análisis, se utilizó como fundamento las fases inductiva y deductiva de la construcción categorial (Paquay, Crahay et Ketele, 2006). Así, se establecieron aproximaciones y distanciamientos comparando críticamente los exámenes estandarizados, los indicadores de calidad, los procesos de participación, la política de responsabilización y la de gestión escolar. Luego, se sintetizaron estas determinaciones abstractas (comunes a ambas realidades) en las siguientes categorías explicativas (MHD: fase 5): calidad educativa, responsabilización docente y participación empresarial. Estas unidades conceptuales se discutieron en la sección Análisis Crítico.

Sistema Nacional de Evaluación

Los sistemas evaluativos implementados por cada país en general son considerados como elementos propios del nivel macro de la evaluación educacional, el cual tiene que ver con la recolección de información del sistema educativo por parte de organismos exernos a la escuela y cuyo objetivo es verificar la calidad educativa (Afonso, 2009).

En Colombia, el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (Icfes) es el organismo responsable de evaluar todos los niveles educativos. Más allá del proceso de preparar y ejecutar exámenes estandarizados a nivel nacional, también se encarga de adelantar investigaciones en torno a la calidad del sistema educativo (Colombia, 2013). En Brasil, el Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep) es el responsable directo de organizar e implementar la Prova Brasil, el Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb) y el Exame Nacional do Ensino Médio (Enem) (Brandalise, 2011).

Análisis crítico

La calidad de la enseñanza es una de las categorías conceptuales que como síntesis de múltiples determinaciones podría ayudar a explicar la totalidad concreta de las políticas de evaluación externa. En principio, el gobierno de Colombia asegura que la evaluación mejora la calidad educativa. Sobre este argumento plantea la idea de que las Pruebas Saber son instrumento apropiado para alcanzar tal objetivo. Es así como crea el índice Isce que combina resultados de exámenes estandarizados con datos contextuales, tal como el indicador brasileño, a fin de medir el nivel de enseñanza del sistema escolar colombiano. Sin embargo, a diferencia del Ideb, no fue posible encontrar ley, decreto o resolución que definiera e implementara el Isce en Colombia.

Tampoco pudo identificarse fundamentación teórica alguna. Lo cual da la razón a quienes critican la falta de evidencias conceptuales y empíricas de una función de calidad basada en atributos infundados, añadiendo a esto poca claridad en los procesos de medición y clasificación (Zambrano, 2015).

Por lo anterior, Zambrano concluye que el Isce es una medida foránea, construida de manera unilateral a partir de experiencias internacionales irrelevantes, por tanto, poco confiable; en sus propias palabras "(...) es una medida de productividad académica inscrita dentro de una concepción fabril de la escuela, más no un indicador de calidad educativa." (2015, p. 17).

Cabe entonces preguntar: ¿con qué interés se dispone de un indicador numérico por cada escuela, municipio y región? Tal vez con el propósito de producir cuadros comparativos, buscando emular prácticas internacionales orientadas a la consolidación de estándares de desempeño globalizados. Prueba de ello, el programa Pisa y su influencia en los índices y metas de calidad de ambos países. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que tales indicadores, además de promover la definición y verificación de metas cuantitativas, sirven para establecer políticas de responsabilización y de gestión escolar. Categorías conceptuales de importante interés como se verá a continuación.

Para el Banco Mundial, la gestión escolar es parte del proceso de descentralización de los grados de autoridad a nivel escolar, entre los cuales se establece el denominado fundamento de responsabilización (World Bank, 2014). Concepto que en la doctrina neoliberal está vinculado de manera directa al principio de libertad, ya que, refiere a las consecuencias de las acciones del sujeto y se convierte en atributo individual en el afán de pretender mayores rendimientos (Hayek, 2006). Por tanto, en términos educacionales, se considera que la responsabilización es un instrumento de gestión, cuyo propósito es mejorar la educación mediante lógicas de eficiencia y eficacia.

Ahora bien, a pesar de que en Colombia las políticas de responsabilización no están claramente definidas ni materializadas, dada la prematuridad del sistema evaluativo, en Brasil no son asunto menor. La intervención financiera de organismos internacionales en el devenir sociopolítico del Estado de Minas fue determinante para la configuración de las políticas educacionales. A partir de las orientaciones y recomendaciones de carácter económico que el Estado recibió por parte del BM, el Gobierno de Minas implementó dispositivos de responsabilización mediante procesos de gestión, que orientados a la supervisión del funcionario público de manera general, y del profesional docente, particularmente, incluían premios y castigos a la productividad. Así, esta idea fallida que implementada en EEUU perseguía responsabilizar a la escuela pública (Freitas, 2015), produjo efectos laborales e ideológicos en el ámbito escolar brasileño. El rendimiento estudiantil en pruebas externas pasó a ser considerado una responsabilización unilateral docente y se promovieron principios competitivos y meritocráticos (Richter, Souza e Silva, 2015).

Por tanto, las políticas de responsabilización, promovidas por amplios sectores empresariales y apoyadas en evaluaciones de consecuencias fuertes (high-stakes), pretenden de cualquier modo priva-tizar la educación pública (Emery, 2002). En este sentido, los principios característicos de la ideología de la meritocracia y la competitividad, promociona-dos mediante este tipo de políticas, hacen parte de la "Privatización encubierta en la educación pública" (Ball y Youdell, 2007). De modo que, competencia y mérito son elementos de un proceso privatizador endógeno, por medio del cual las instituciones educativas tienden a parecer empresas y/o a funcionar como entidades comerciales.

Sin embargo, además de estas ideologías del mérito y la competitividad, se promueve lo que se ha denominado ideología de la gestiocracia, cuyas raíces se hunden hasta la llamada revolución capitalista (Abraham, 2002). Para Abraham, con el avance vertiginoso de la informática, el capitalismo mutó los dispositivos de gestión, haciendo cada vez más necesaria la capacitación de la clase trabajadora, su polifuncionalidad, el control de calidad de los bienes y servicios, el consenso democrático en las decisiones, el progreso y la libertad por imposición de la dinámica estructural del propio sistema.

Razón por la cual, la gestión, como conjunto de metodologías, ideologías y prácticas orientadas a la administración y dirección, incorpora también la ideología empresarial en el pensamiento educativo y en las estrategias educacionales de la escuela. Los problemas pedagógicos se convirtieron en problemas administrativos y la eficiencia se transformó en la aplicabilidad de parámetros mensurables, de los cuales hace parte el producto del trabajo evaluado en las pruebas estandarizadas (Marin, Ocampo y Serna, 2005). De ahí que la sobrevivencia escolar comienza a producirse con distintivos democráticos en función de lo que aquí se denomin la ideología gestiocrática.

Cabe recordar que en el presente trabajo, se asume ideología como una elaboración estratégica consciente, cuyo objetivo es disimular y ocultar las propias contradicciones y re-presentar de manera incompleta la realidad, utilizando para ello funciones de disimulación y simulación como si fuese una representación (Lefebvre, 1975; Lefebvre, 2006). En consecuencia, la gestiocracia es ideológica, ya que de forma consciente promueve una reproducción alienada de la gestión bajo los principios de la racionalidad técnico-instrumental que fundamentan la lógica empresarial. De modo que al someter la compleja realidad educativa a la mera cuantificación de sus resultados, las reales contradicciones socioeconómicas son excluidas del ámbito escolar mediante estrategias de disimulación y simulación.

Por otra parte, fue posible observar que mediante la categoría participación el sector empresarial aparece como hilo conductor de la política educacional en ambos países. Desde el PMCTE brasileño se promueve la intervención de amplios sectores económicos en las redes de enseñanza. Se decretan funciones específicas de gestión participativa, tales como delinear y evaluar políticas educacionales, tanto como brindar seguimiento a las metas de evolución del Ideb. Este es el caso del movimiento empresarial Todos pela Educação (TPE). Mientras en Colombia, movimientos como Empresarios por la Educación (EXE, 2010) y (Todos Por La Educación, 2016) impulsan de igual modo este tipo de iniciativas. Vale destacar que este último, articulado al TPE brasileño, conforma una red internacional de agrupaciones semejantes en otros países de la Región (EXE, 2010).

Sin embargo, llama la atención que en EEUU, país pionero en este tipo de políticas públicas, los resultados obtenidos no superaron las expectativas pregonadas. Bajo el liderazgo de importantes grupos económicos como Business Roudtable, los consejos escolares se redujeron a simples ejecutores gubernamentales; los cabilderos corporativos terminaron por tener influencia directa en la definición de los estatutos educativos y en la contratación de la burocracia educativa, además, con la promoción de las evaluaciones de tercera generación (high-stakes) se eliminó el debate acerca de los fines educativos, se justificó la desagregación del sistema escolar público y se generó un nuevo mercado educacional para beneficio del sector privado (Emery, 2002). En conclusión, denuncia Emery, los objetivos asociados a la democracia y a la lucha contra la segregación se eliminaron y como resultado la labor escolar fue restringida a educar los operarios altamente calificados de la Nueva Economía.

Debe agregarse que tanto en Colombia como en Brasil, la cultura evaluativa se da como estrategia de gobernanza ancorada en lo que aquí se denominó comparativismo globalizador. Se adoptan referentes internos (pruebas nacionales) y externos (prueba Pisa) para ejecutar un tipo de reingeniería educacional cuyo objetivo es aproximar la educación a los intereses del mercado, copiando modelos de otros países y convirtiendo la evaluación en dispositivo de regulación. Es decir, utilizando las críticas de Barriga (2000) al examen escolar, se afirma que las evaluaciones externas aparecen como instrumento globalizante, inversor en las relaciones de poder y saber -tal como denuncia el autor mexicano- con capacidad para transformar problemas sociales en pedagógicos y la potestad de mutar los conflictos epistemológicos educacionales en un asunto técnico evaluativo.

Consideraciones finales

En el presente artículo se pretendió analizar críticamente las políticas de evaluación externa implementadas en los sistemas escolares de Colombia y Brasil. Con tal propósito, se adoptó el enfoque de los Estudios Históricos Comparados dentro de la perspectiva epistemológica del Materialismo Histórico Dialéctico.

Las políticas de evaluación externa evidenciaron un fenómeno de doble transferencia en ambos países. En primer lugar, de tipo cultural, propiciado por la influencia de una sociedad sobre otra. Y en segundo lugar, de carácter político, dada la participación de importantes grupos económicos en el delineamiento de la política pública educacional. Sin embargo, este fenómeno es parte de un comparativismo globalizador, práctica internacional cuyo interés es el de estandarizar los fines y desempeños educacionales mediante la implementación de políticas de responsabilización y gestión.

En suma, fueron evidentes dos procesos de regulación. Uno de tipo nacional, efectuado por los grupos económicos de cada país. El otro, de naturaleza transnacional, producto de la intervención de organismos multilaterales como el Banco Mundial y la OCDE a través de sus principales dispositivos de control: préstamos financieros y evaluaciones internacionales (Prueba Pisa). Con lo cual, el Estado deja de ser centro de poder en la definición de las políticas públicas educacionales y conceptos como calidad educativa y evaluación son impuestos bajo la aparente neutralidad de la representación numérica.

En razón a lo anterior y buscando responder la pregunta de investigación, se concluye que las políticas educacionales gestadas y diseminadas por medio de los diversos órganos al servicio del capital, condicionan y determinan en el plano concreto las políticas evaluativas mediante las ideologías de la meritocracia y la gestiocracia. Asimismo, es posible afirmar que en ambos sistemas escolares se construye una lógica empresarial mediante la imple-mentación de políticas de evaluación externa, cuyo interés es el de aproximar la educación a los intereses del mercado y del capital, utilizando mecanismos de calidad, participación y responsabilización.

Así, con las actuales políticas de evaluación externa, la realidad escolar ya no es problematizada, sino juzgada, las contradicciones sociales se enmascaran y el problema de la educación aparece como una interpretación técnica de fácil transferencia, impermeable a las relaciones materiales del entorno, sirviendo, así, a la tarea de ocultar y perpetuar las profundas diferencias individuales y colectivas derivadas de la pobreza y la opresión, resultantes del actual modelo de producción y consumo, cuyo sistema pretende, en todo momento, preservar los privilegios de clase y permitir el acceso a la riqueza a cuenta gotas para quien consigue ascender en la vida dentro de la lógica individualista defendida por neoliberales y neoconservadores.